水治理的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)、綠色、宜人、高效等更高的水治理要求與水治理現(xiàn)狀之間的矛盾
所謂水安全，是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時(shí)持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟(jì)合理地獲取所需的 水資源、水資源性產(chǎn)品及維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境、減輕水旱災(zāi)害的狀態(tài)或能力。當(dāng)前中國(guó)水安全態(tài)勢(shì)異常復(fù)雜，同時(shí)面臨著水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞、旱澇 災(zāi)害等多重問(wèn)題。與此同時(shí)，中國(guó)水安全也面臨著諸多新形勢(shì)，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)與尋求新動(dòng)能、新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、脫貧攻堅(jiān)與全面建成小康社會(huì)、生態(tài)文 明建設(shè)與綠色發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化與保護(hù)生物多樣性等，這不僅是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。
中國(guó)水治理成效顯著
改革開(kāi)放40年以來(lái)，中國(guó)水治理成績(jī)巨大。這突出表現(xiàn)在：（1）大規(guī)模的水利建設(shè)和治理，基本保障了大江大河的防洪安全，徹底改變了以前大江大河決口、動(dòng)輒造成千上萬(wàn)人傷亡的被動(dòng)局面。（2）滿足了社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的供水需求，支撐了糧食產(chǎn)量的穩(wěn)步提高,進(jìn)而保證了中國(guó)的糧食安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)水力發(fā)電占社會(huì)總發(fā)電量的比重達(dá)到19%，成為可持續(xù)綠色能源的重要組成部分。（3）通過(guò)不斷改革和完善，已經(jīng)建成了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、綜合管理與分部門(mén)管理相結(jié)合、政府配置與市場(chǎng)配置相結(jié)合的現(xiàn)代水資源管理制度。
水治理仍然存在的問(wèn)題
與此同時(shí)，中國(guó)的水治理也存在十分突出的問(wèn)題。其表現(xiàn)有：（1）洪澇災(zāi)害仍然頻繁發(fā)生，如“8.21壽光洪災(zāi)”這樣的局部洪災(zāi)，“城市看�！背蔀槠毡楝F(xiàn)象。（2）北方很多地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)過(guò)度，華北等地超采地下水使得水資源開(kāi)發(fā)利用存在不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)；水污染泛濫的狀況沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，三分之一監(jiān)測(cè)河長(zhǎng)制水質(zhì)在IV類、V類及劣V類，三分之二淺層地下水觀測(cè)井的水質(zhì)屬于差和較差，類似2018年8月洪澤湖四萬(wàn)畝魚(yú)蟹被上游泄洪污水毒死的情況時(shí)有發(fā)生。（3）北方地區(qū)河流常年干涸，河湖生態(tài)用水被人類擠占，河流生態(tài)系統(tǒng)被嚴(yán)重破壞，白鰭豚等水生物種瀕臨滅絕。（4）水治理體系還不完善，機(jī)構(gòu)還處于變動(dòng)調(diào)適中，機(jī)制還有待于進(jìn)一步理順。
中國(guó)水治理面臨的新形勢(shì)
1.社會(huì)主要矛盾的改變對(duì)水治理提出新要求。中共十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的改變，在水治理方面有何表現(xiàn)？
從多種指標(biāo)來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)處于環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線的頂點(diǎn)。水資源消耗量、水污染物排放量已經(jīng)達(dá)到頂點(diǎn)并轉(zhuǎn)而下降。筆者曾在2000年預(yù)測(cè)中國(guó)高峰用水不會(huì)超過(guò)6500億立方米。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)用水、總用水都曾在20世紀(jì)90年代末至2000年出現(xiàn)下降現(xiàn)象，但從2004年之后又轉(zhuǎn)而上升。2013年持續(xù)增加到了6184億立方米。這主要是受了當(dāng)時(shí)初始水權(quán)分配和劃分用水指標(biāo)的影響，各地傾向于多報(bào)用水?dāng)?shù)據(jù)。2013年以后，農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、總用水都出現(xiàn)下降現(xiàn)象——中國(guó)用水在接近6200億立方米的高峰之后，轉(zhuǎn)而下降。
這一下降趨勢(shì)不會(huì)逆轉(zhuǎn)，也就是說(shuō)，未來(lái)中國(guó)用水量將不會(huì)恢復(fù)到接近6200億立方米的水平。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到冶金、建材、化工等高用水行業(yè)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩、必須壓縮產(chǎn)能的階段，并且污染防治執(zhí)法的日益嚴(yán)格也會(huì)倒逼污水排放大的行業(yè)減少用水，因此工業(yè)用水必將少于現(xiàn)在的水平，同時(shí)因?yàn)檗r(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的進(jìn)一步推廣，以及缺水地區(qū)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)向低用水作物轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)用水量也將在保持糧食產(chǎn)量的前提下進(jìn)一步減少。
從廢水的排放看，雖然中國(guó)廢水的排放總量仍在增長(zhǎng)，如2015年排放總量為735.3億噸，比2014年增長(zhǎng)2.7%，其中生活污水排放量535.2億噸，增加了4.9%，但污水中的主要污染物氨氮和化學(xué)需氧量（COD）逐年下降。廢水中氨氮排放量從2006年出現(xiàn)轉(zhuǎn)折呈下降的態(tài)勢(shì)。
經(jīng)過(guò)大力治理，河湖生態(tài)在趨于好轉(zhuǎn)。在1997年黃河斷流600余公里、1998年長(zhǎng)江大洪水之后，中國(guó)政府對(duì)河湖生態(tài)治理保護(hù)力度大幅度增加。突出表現(xiàn)在：長(zhǎng)江等流域退田還湖，湖泊生態(tài)好轉(zhuǎn)；對(duì)黃河實(shí)行干流統(tǒng)一調(diào)度，從此保證了黃河不斷流；對(duì)尾閭湖泊干涸的西北內(nèi)陸河流（塔里木河、黑河和石羊河）進(jìn)行了重點(diǎn)治理，使得塔里木河下游臺(tái)特瑪湖、黑河下游居延海、石羊河下游青土湖相繼恢復(fù)水面。
這說(shuō)明，在水治理方面，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后于防洪安全和供水需求的矛盾已經(jīng)根本緩解，大規(guī)模水利工程建設(shè)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。水治理的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)、綠色、宜人、高效等更高的水治理要求與水治理現(xiàn)狀之間的矛盾。而這其中，很大一部分矛盾都是由人的不合理使用行為造成的。因此，水利部提出今后水資源管理的主要任務(wù)是調(diào)整人類對(duì)水的不合理使用行為，尤其是破壞行為。
2.政府-市場(chǎng)-社會(huì)相結(jié)合的現(xiàn)代治理體系建設(shè)對(duì)水治理的要求。由于現(xiàn)代社會(huì)治理的廣度和深度，不是單一的市場(chǎng)或社會(huì)自治所能勝任的，政府-市場(chǎng)-社會(huì)三位一體的治理體系必不可少。政府負(fù)責(zé)制定社會(huì)治理的法規(guī)，按法規(guī)進(jìn)行重要的內(nèi)政和外交管理；市場(chǎng)按照規(guī)則以及政府的調(diào)控來(lái)配置資源；社會(huì)各方實(shí)行內(nèi)部自治并參與社會(huì)事務(wù)的管理。作為社會(huì)治理的一部分的水治理，也應(yīng)該符合這一發(fā)展方向。在目前行政主導(dǎo)乃至壟斷的治理格局下，需要大力發(fā)展水治理的相關(guān)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制。
3.現(xiàn)代新技術(shù)發(fā)展對(duì)水治理的新要求。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的普及曾帶來(lái)信息傳播的革命。1994年清華大學(xué)學(xué)生朱令鉈中毒就是通過(guò)電子郵件由國(guó)外醫(yī)學(xué)專家診斷的。2000年后智能手機(jī)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的普及，使信息傳播進(jìn)入了自媒體的新時(shí)代。社會(huì)輿論有了完全不一樣的生態(tài)。水治理必須適應(yīng)時(shí)代的要求，接受群眾無(wú)所不在的檢驗(yàn)和批評(píng)。以物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的新技術(shù)，使得社會(huì)治理進(jìn)入智慧時(shí)代。水治理也應(yīng)該跟上智慧時(shí)代的步伐，大幅度提高水管理的信息采集、傳輸、處理水平，提高水管理的自動(dòng)化、智能化水平。
關(guān)于中國(guó)水治理的建議
1.完善河長(zhǎng)制協(xié)調(diào)機(jī)制以應(yīng)對(duì)水系統(tǒng)治理的挑戰(zhàn)。中國(guó)水管理改革呈現(xiàn)出兩種明顯相反而又相互平衡的趨勢(shì)：2016年底全國(guó)推行“河長(zhǎng)制”，各地一把手對(duì)河湖管理負(fù)總責(zé)，意味著綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制和權(quán)威增強(qiáng)；而2018年3月十九屆三中全會(huì)和“兩會(huì)”期間公布的國(guó)務(wù)院改革方案，水利部的諸多職能劃轉(zhuǎn)到其他部門(mén)，意味著水管理的職能被大大地分散。或許在頂層設(shè)計(jì)中就是預(yù)先安排了河長(zhǎng)制，以應(yīng)對(duì)水管理職能分散化后水管理協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)，看似反向的操作實(shí)際上得到了平衡。
在這樣的制度安排下，如何完善和發(fā)揮河長(zhǎng)制的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制更為關(guān)鍵。按照目前的機(jī)構(gòu)改革方案，很多大系統(tǒng)的統(tǒng)一管理得到了加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了一件事交由一個(gè)部門(mén)管理的理念。例如強(qiáng)化了“自然資源”系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，設(shè)置了自然資源部，統(tǒng)管土地、礦產(chǎn)、水、森林、草地、海洋等各種自然資源；強(qiáng)化了“生態(tài)環(huán)境”系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，設(shè)置生態(tài)環(huán)境部，對(duì)海陸全覆蓋的包括大氣、水、土地以及噪聲、輻射等方面的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；綜合交通大系統(tǒng)的統(tǒng)一管理也得到了強(qiáng)化，除了管道運(yùn)輸歸能源局主管外，公路、鐵路、航空、水運(yùn)等交通方式都由交通部主管。
有點(diǎn)遺憾的是，作為地表最活躍、與人類聯(lián)系最緊密的水系統(tǒng)，卻被大大弱化了。水是萬(wàn)物之源，每種生物都離不開(kāi)水，所以水是生態(tài)之基。水是最基本的自然資源，但水又有多種屬性，水多了就是災(zāi)害，會(huì)引發(fā)洪災(zāi)、澇災(zāi)，水臟了也會(huì)引發(fā)魚(yú)蝦死亡、污染水產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品、污染土壤等嚴(yán)重問(wèn)題。水還是地球上物質(zhì)運(yùn)移最重要的動(dòng)力，從高山到河流、湖泊、海洋的泥沙輸送、營(yíng)養(yǎng)物運(yùn)移、污染物傳輸，都不能少了水的作用。而且水在地表是具有組織性的，有以流域?yàn)閱卧慕M織系統(tǒng)，水的災(zāi)害、資源、生態(tài)、環(huán)境、交通、能源等多種屬性多位一體，并通過(guò)水的作用，把流域內(nèi)的山、水、林、草、田、湖連成緊密作用的整體，把上中下游組成一個(gè)聯(lián)系緊密的命運(yùn)共同體。實(shí)際上，不同自然資源之間聯(lián)系是很弱的，例如地底下的礦產(chǎn)資源和太陽(yáng)能、風(fēng)能資源，幾乎不相關(guān)；不同的環(huán)境問(wèn)題之間也可能是不相關(guān)的，例如城市噪聲和水污染，而水資源、水災(zāi)害、水生態(tài)、水環(huán)境之間是緊密不可分的，相比于自然資源系統(tǒng)的統(tǒng)一管理、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，水系統(tǒng)更需要統(tǒng)一管理。好在我們有了河長(zhǎng)制（包括湖長(zhǎng)制）。在水管理職能進(jìn)一步部門(mén)分割、破碎化的情況下，發(fā)揮好河長(zhǎng)制的綜合協(xié)調(diào)功能，意義更為重大。
河長(zhǎng)制的核心功能是綜合協(xié)調(diào)，其本質(zhì)是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其本意是強(qiáng)化地方黨政的以河湖為載體的水資源綜合管理職責(zé)。在目前的實(shí)際運(yùn)行中，由于河長(zhǎng)制辦公室設(shè)在水利廳（局），存在由水利部門(mén)推動(dòng)而首長(zhǎng)缺位的傾向，這是必須避免和糾正的。
2.強(qiáng)化流域綜合管理體制。中國(guó)已設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)。水利部設(shè)立了長(zhǎng)江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)、海河水利委員會(huì)、淮河水利委員會(huì)、珠江水利委員會(huì)、松遼水利委員會(huì)、太湖流域管理局七大流域管理派出機(jī)構(gòu)。流域機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定和水利部的授權(quán)在所管轄的范圍內(nèi)對(duì)水資源進(jìn)行管理與監(jiān)督。但目前的流域機(jī)構(gòu)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，缺乏流域綜合管理的職能。
可以考慮把流域管理機(jī)構(gòu)與河長(zhǎng)制相結(jié)合，為大江大河設(shè)立中央級(jí)別的河長(zhǎng)，中央相關(guān)部門(mén)和流域內(nèi)�。ㄊ袇^(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)為河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員，以大江大河流域機(jī)構(gòu)為河長(zhǎng)辦公室，落實(shí)流域綜合管理，并通過(guò)流域的綜合管理，實(shí)現(xiàn)水系統(tǒng)的綜合管理。
3.進(jìn)一步發(fā)揮中國(guó)政府主導(dǎo)水資源宏觀配置的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)水資源宏觀配置主要還是政府決定的，包括大江大河的水資源區(qū)域配置，尤其是跨流域的水資源配置。而且中國(guó)有較好的規(guī)劃傳統(tǒng)，包括中長(zhǎng)期水供求規(guī)劃。我們應(yīng)該發(fā)揮好政府的規(guī)劃和宏觀配置優(yōu)勢(shì)，在常規(guī)水源配置的基礎(chǔ)上，著重做好非常規(guī)水源的規(guī)劃和配置工作，大力扶持沿海地區(qū)的海水直接利用和海水淡化。要根據(jù)黃河水沙形勢(shì)變化、南水北調(diào)開(kāi)通、海水利用蓬勃發(fā)展的新形勢(shì)，適時(shí)調(diào)整黃河水分方案，優(yōu)化北方地區(qū)的水資源配置。對(duì)跨流域調(diào)水工程，堅(jiān)持按照經(jīng)濟(jì)可行的原則進(jìn)行慎重論證，既要避免用戰(zhàn)略必要性代替經(jīng)濟(jì)可行性，又要避免對(duì)跨流域調(diào)水工程的一概否決。
4.繼續(xù)改革以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的作用。必須堅(jiān)持資源配置的市場(chǎng)化改革方向。首先，明確水價(jià)改革的全成本定價(jià)方向，逐步落實(shí)全成本水價(jià)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論已經(jīng)證明，扭曲的價(jià)格必然扭曲資源配置，妨礙資源配置的效率。目前遠(yuǎn)低于全成本的水價(jià)嚴(yán)重阻礙了水資源的高效配置，因此必須堅(jiān)持水價(jià)改革的全成本定價(jià)方向，盡快分步驟實(shí)現(xiàn)全成本定價(jià)。其次，在缺水地區(qū)，要進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)改革，把水權(quán)明晰到微觀用水戶，并允許水權(quán)交易，以調(diào)動(dòng)每一個(gè)用水戶關(guān)心和保護(hù)水資源的主動(dòng)性、高效用水的積極性。
5.利用新技術(shù)促進(jìn)現(xiàn)代水治理體系中的社會(huì)參與和監(jiān)督。中國(guó)管理體制的優(yōu)勢(shì)是政府有著強(qiáng)有力的決策力、執(zhí)行力，但缺點(diǎn)是社會(huì)參與和監(jiān)督偏弱。以IT技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)，為社會(huì)參與和監(jiān)督提供了便利的條件和廣闊的空間。在人人都可以隨時(shí)隨地聯(lián)網(wǎng)的時(shí)代，可以充分發(fā)揮每個(gè)人的“移動(dòng)觀測(cè)站”功能，對(duì)突發(fā)洪水、道路積水、水管漏水、水污染等水情進(jìn)行報(bào)告，參與水管理并進(jìn)行監(jiān)督。
6.推動(dòng)水治理的國(guó)際合作。積極參與國(guó)際水治理組織的活動(dòng)，廣泛開(kāi)展水治理國(guó)際交流與合作，深入?yún)⑴c國(guó)際水治理規(guī)則的討論，適時(shí)提議和商議國(guó)際河流合作組織的建設(shè)。
